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Der Bericht der Rühe-Kommission: ein kluges Ergebnis mit Schwächen

Die Bundeswehr ist zunehmend in internationale militärische Verbünde integriert. Ein Trend, den die Bundesregierung verstärken will. Parallel dazu werden diese Verbünde immer abhängiger davon, dass die Bundeswehr auch mitmacht, wenn sie zum Einsatz kommen.


Dies führe, so Kritiker der Beteiligungsrechte des Bundestages, zu Konflikten mit dem in Deutschland verankerten Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen. Im März 2014 setzte der Deutsche Bundestag eine „Kommission zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr“ ein, die ihren Bericht im Juni 2015 vorlegte. Die Vorschläge der Kommission sichern bis auf wenige Ausnahmen die Kontrollfunktion des Parlaments, ohne der weiteren multinationalen Integration der Bundeswehr Steine in den Weg zu legen.


Anlass für die Einsetzung der Kommission unter dem Vorsitz des ehemaligen Verteidigungsministers Volker Rühe war die vor allem in den Kreisen der Union vorherrschende Meinung, das bisherige Beschlussverfahren des Bundestages schränke die Handlungsfähigkeit Deutschlands in NATO und EU ein und müsse – etwa durch einen Vorratsbeschluss – vereinfacht werden. Den politischen Hintergrund dafür bildete einerseits die fortschreitende sicherheitspolitische Integration Deutschlands in die NATO und die EU sowie der gestiegene Bedarf der Vereinten Nationen; andererseits die von den Bündnispartnern geäußerte Sorge um die Zuverlässigkeit Deutschlands bei internationalen Militäreinsätzen. Die Sorge der Partner wurde insbesondere durch das Verhalten Berlins in der Libyenkrise, als es die in einem multinationalen Einsatzverband der NATO operierenden deutschen Schiffe im Mittelmeer abzog, und während des Afghanistaneinsatzes, als der deutsche Anteil in AWACS-Aufklärungsflugzeugen zurückbeordert wurde, bestärkt. Zudem bestand wegen entsprechender Überlegungen der Regierung Unsicherheit darüber, ob deutsche Offiziere in multilateralen Hauptquartieren verbleiben würden.


Diese Entscheidungen und Überlegungen sind aber von der Bundesregierung und nicht vom Parlament zu verantworten gewesen. Die Abgeordneten haben in zahlreichen Fällen Einfluss auf die Beschlussfassung der Bundesregierung gehabt – aber wenn die Mandate dem Bundestag vorlagen, diese regelmäßig abgenickt. Die Rühe-Kommission weist zu Recht darauf hin, dass der Deutsche Bundestag bis heute noch nie einem Bundeswehreinsatz das Mandat verweigert hat. Auch der Zeitfaktor spielte nach der bisherigen Rechtslage und Praxis keine behindernde Rolle. Besteht Gefahr im Verzug, kann die Bundesregierung die Bundeswehr einsetzen und die Genehmigung des Parlaments nachträglich einholen. Bei kleineren Einsätzen besteht die Möglichkeit eines vereinfachten Verfahrens.


Vor diesem Hintergrund hat die Kommission einige kluge Empfehlungen formuliert:

 

  • Die wichtigste ist die Bestätigung der Rolle des Bundestages bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Damit bekräftigt die Kommission auch das vom Verfassungsgericht 1994 festgeschriebene Konzept der Bundeswehr als „Parlamentsarmee“.
  • Die Mitwirkung deutscher Offiziere in multinationalen Stäben soll keines Mandats mehr bedürfen, auch wenn sie bewaffnete Einsätze planen und steuern. Handelt es sich jedoch um den Einsatz in einem mobilen Stab, der in ein Konfliktgebiet verlegt werden soll, so muss der Bundestag seine Zustimmung geben. Das fasst den Parlamentsvorbehalt zwar enger, ist aber angesichts der Integration der Stäbe ein vertretbares Entgegenkommen gegenüber den Interessen der Bündnispartner.
  • Die Bundesregierung soll einmal jährlich einen Bericht zu den Fähigkeiten, die sie internationalen Verbünden für gemeinsame Vorhaben angeboten hat, vorlegen. Anhand dieses Berichts kann der Bundestag unabhängig von konkreten Einsätzen darüber diskutieren, wie weit die politische Unterstützung für diese Bündniszusagen besteht.
  • Die laufende Unterrichtung über Einsätze soll durch eine indikatorengestützte Analyse und die nachträgliche Evaluierung, die nicht nur die militärischen Aspekte erfassen, sondern ressortübergreifend angelegt sein soll, verbessert werden. Das ist hilfreich. Wobei es gut wäre, wenn die Evaluierung unter Einbeziehung unabhängiger Experten durchgeführt würde.


Die markanteste Einschränkung des Parlamentsvorbehalts in den Empfehlungen der Rühe-Kommission betrifft die Konkretisierung des Einsatzbegriffes, der zentral dafür ist, wann der Parlamentsvorbehalt greift. Ausgenommen werden sollen demnach Erkundungskommandos, humanitäre Hilfsdienste, logistische Unterstützung ohne Bezug zu Kampfhandlungen, medizinische Versorgung außerhalb des Kampfgebietes und Ausbildungs- und Beobachtermissionen. An diesem Vorschlag ist zu begrüßen, dass damit klargestellt wird, dass Einsätze, die weder eine besondere Gefährdung der entsandten Soldaten noch deren Waffeneinsatz erwarten lassen, nicht von Bundestag genehmigt werden müssen. Die Befassung des Bundestags mit einer Vielzahl unproblematischer Einsätze macht in der Tat wenig Sinn. Andererseits ist die Ausnahme von Beobachtungs- und insbesondere Ausbildungsmissionen, unabhängig davon, ob sie in Kampfgebieten stattfinden, problematisch. Zum einen ist auch in solchen Einsätzen eine Gefährdung von Soldaten nicht auszuschließen. Zum anderen ist die Ertüchtigung von ausländischen Streitkräften eine Aktivität mit potenziell erheblichen Folgewirkungen. Erfahrungen aus der jüngeren Vergangenheit, etwa der Bundeswehr in Afghanistan, zeigen, dass der Übergang von Ausbildung zur eigenen Beteiligung an Einsätzen fließend sein kann. Zudem besteht die Gefahr, dass mit der Ausbildung Streitkräfte zu Aktivitäten befähigt werden, die im Gegensatz zu deutschen Interessen stehen, wie es etwa in den späten 1970er Jahren mit der argentinischen Marine der Fall war. Die Entscheidung darüber, ob militärische Ausbildungsmissionen durchgeführt werden, sollte daher der Bundestag treffen.


Eine weitere Schwäche des Berichts besteht darin, dass er die parlamentarische Kontrolle der Spezialkräfte nicht stärkt. Die Vorsitzenden und Obleute der zuständigen Ausschüsse sollen über einen geheimen Einsatz „in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang“ unterrichtet werden. Diese Formulierung lässt der Exekutive einen zu großen Spielraum. Die Unterrichtung sollte möglichst bereits vor einem Einsatz erfolgen.  


Die Empfehlungen der Rühe-Kommission als integrationsfeindlich zu brandmarken, wie es einige Kritiker bereits kurz nach deren Veröffentlichung getan haben, ist hingegen unberechtigt. Die Empfehlungen der Kommission zu den jährlichen Berichten über Bündnisverpflichtungen sowie die Evaluierung von Einsätzen lassen erwarten, dass der Konsens zwischen Bundesregierung und der parlamentarischen Mehrheit im Bundestag über Einsätze gestärkt wird. Die ausdrückliche Mandatierung durch den Bundestag stärkt die Legitimation der Einsatzentscheidungen. Und nur im Einklang zwischen Bundesregierung und Bundestag können weitere Integrationsschritte erfolgreich sein.