Im Oktober 2017 veröffentlichte Paris seine Nationale Verteidigungs- und Sicherheitsdoktrin. Sie beschreibt die Vision eines starken Frankreichs in einem strategisch autonomen Europa. Präsident Emmanuel Macron bekräftigt in seinem Vorwort, dass die militärischen Fähigkeiten Frankreichs im Mittelpunkt seiner Ambitionen stünden. Dieser Strategie wird demnächst ein militärisches Programmgesetz folgen, das die strategischen Vorgaben konkretisiert und die dafür vorgesehenen Kosten benennt. Es wird spannend sein zu sehen, wie Ambitionen und deren Finanzierung zusammenpassen. Ein Weg soll unter anderem über die „Wiederbelebung eines Europa der Verteidigung“ (S. 7) führen. Hier scheinen Paris und Berlin auf einer Wellenlänge zu liegen. Wichtige Schritte in diese Richtung sind in jüngster Zeit gemacht worden: So ist die im Lissabon-Vertrag vorgesehene Möglichkeit einer Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) aktiviert worden, die es einer Gruppe von ambitionierteren Staaten ermöglicht, bei der verteidigungspolitischen Zusammenarbeit schneller voranzuschreiten. Nur war hier Frankreich ambitionierter als Deutschland. Während Paris eher weniger, dafür aber leistungsstarke Teilnehmer wollte, plädierte Berlin möglichst viele. Nun werden es mehr als zwanzig EU-Staaten, die allerdings feste Verpflichtungen eingehen. Dazu gehören etwa eine regelmäßige Erhöhung des Verteidigungshaushalts oder zu prüfen, wie die nationalen Einsatzprozeduren beschleunigt werden können. Diese Prüfungsverpflichtung könnte ein Einfallstor sein, den in Frankreich eher kritisch gesehenen Bundestagsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr zu schwächen. Entsprechende Initiativen aus der CDU/CSU gab es ja bereits in der Vergangenheit. Die Europäische Kommission hat ferner einen Europäischen Verteidigungsfonds ins Leben gerufen, der zunächst eine und ab 2020 fünf Milliarden Euro jährlich umfassen soll. Zudem startete im Mai der Versuchslauf für einen koordinierten jährlichen Reviewprozess der Verteidigungsanstrengungen. Ein weiterer Schritt ist die im Rahmen der NATO vereinbarte schrittweise Erhöhung der Verteidigungsausgaben auf zwei Prozent vom Bruttoinlandsprodukt bis 2024. Gemeinsame Rüstungsprojekte umfassen etwa die Entwicklung einer bewaffnungsfähigen Drohne (MALE), eines Nachfolgers der Kampfpanzer- und Artilleriesysteme, eines Seeaufklärungssystems oder eines neuen Kampfflugzeuges. Ob diese auch realisiert werden, bleibt angesichts so mancher Fehlschläge in der Vergangenheit abzuwarten. Gleichwohl: Der deutsch-französische Motor scheint zurzeit gut zu laufen. Passen die Ambitionen beider Regierungen aber zusammen? Drei grundsätzliche Unterschiede werfen Fragen auf.
- Frankreich ist ständiges Mitglied des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen. Daraus leitet es eine weltpolitische Verantwortung ab, die seinem Selbstbild als global aktivem Akteur entspricht. Dieses Selbstbild basiert aber auch auf der in Deutschland oft übersehenen Tatsache, dass Paris über Territorien auf der ganzen Welt verfügt, etwa in der Karibik, im Nordatlantik, im Indischen Ozean und im Pazifik. Über 7.000 Sicherheitskräfte sind dort stationiert. Hinzu kommen Stationierungen auf Stützpunkten in Afrika und im Nahen Osten, den für Paris zentralen Konfliktregionen. Das hat Auswirkungen auf die Art der Einsätze. Offiziell wollen sich beide Länder für Kriseneinsätze und für hoch-intensive Einsätze rüsten. Deutschlands Schwerpunkt liegt aber in Osteuropa, wie das Weißbuch der Bundesregierung und die „Vorläufigen konzeptionellen Vorgaben für das künftige Fähigkeitsprofil der Bundeswehr“ zeigen. Dementsprechend refokussiert es auf Bündnisverteidigung, was weniger Spielraum für Kriseninterventionen lässt. Inwieweit ist Deutschland bereit und in der Lage, seinen Sicherheitspartner Frankreich in Afrika und im Nahen Osten zu unterstützen? In Afrika und insbesondere in Mali ist es bereits stark engagiert. Aber was ist mit der viel komplizierteren und im Umbruch befindlichen Nahostregion?
- Frankreich ist einer von neun Staaten, die über Nuklearwaffen verfügen. Die atomare Abschreckung bildet das Rückgrat seiner strategischen Verteidigung. Sie ist nicht nur der Garant der nationalen Sicherheit und Unabhängigkeit, sondern soll auch „zur transatlantischen Sicherheit und der Europas bei(tragen)“ (S. 72). Auch künftig setzt Paris auf luft- und seegestützte Atomwaffen. Frühere Überlegungen, die luftgestützte Komponente aus Kostengründen abzuschaffen, sind der Absicht gewichen, beide Komponenten zu modernisieren. Die langfristige Aufrechterhaltung seiner Abschreckungskapazitäten ist für Paris „unverzichtbar“ (S. 73). Die Kosten für die nationale nukleare Abschreckung machen ca. zehn Prozent des Verteidigungsbudgets aus, also ca. 3,5 Mrd. Euro pro Jahr (2015). Deutschland verlässt sich auf die nukleare Abschreckung der USA bzw. der NATO und hat frühere französische Angebote zu einer nuklearen Konzertierung abgelehnt. Die dieses Jahr kurz aufgeflammte Diskussion über eine europäische nukleare Abschreckung ist ins Leere gelaufen. Die Grünen werden die Koalitionsverhandlungen wohl nicht an ihrer ablehnenden Haltung gegenüber den in Deutschland stationierten 20 amerikanischen Atomsprengköpfen scheitern lassen. Gleichwohl bleibt die Frage, ob und wie die völlig unterschiedlichen nuklearpolitischen Kulturen in einem angestrebten „Europa der Verteidigung“ überhaupt überwindbar sind.
- Paris verfolgt im Gegensatz zu Berlin eine Konzeption nationaler strategischer Autonomie. Sie ist Ausdruck seiner Souveränität und prioritäres Ziel seiner Verteidigungspolitik. Angesichts weltweiter Unsicherheiten will Frankreich seine Fähigkeit behalten, alleine zu entscheiden und zu handeln, um seine Interessen zu verteidigen. Dazu benötigt es Streitkräfte, die alle Einsatzszenarien abdecken. Autonomes Agieren umfasst für Paris u.a. die Bereiche Aufklärung, Territorialschutz, Operationsführung, Einsatz von Spezialkräften, Schutz vor asymmetrischen Bedrohungen, Stärkedemonstrationen und Einflussoperationen (S. 79). Frankreich ist bereit, seine Fähigkeiten einzubringen, wenn es bei seinen europäischen Nachbarn gemeinsame Bedrohungsvorstellungen und einen gemeinsamen Willen zu einer europäischen Autonomie geben sollte (S. 56). Strategische Autonomie basiert zum einen auf „einem hohen Grad an industrieller und technologischer Autonomie“ und zum anderen auf den „Mitteln für eine operative Autonomie“ (S. 54). Während Deutschland vom Grundsatz ausgeht, nie alleine zu intervenieren und nur nach Zustimmung des Bundestags sowie i.d.R. nur mit Legitimation des UN-Sicherheitsrats, unterscheidet Paris zwischen drei Interventionsformen: direktes nationales Eingreifen (das später eventuell multilateralisiert werden kann wie in Mali), multilaterale Interventionen wie etwa in Afghanistan oder in Libyen, und Kriseneinsätze im Rahmen der UN oder der EU. Sind diese Ansätze bei fortschreitender europäischer Zusammenarbeit kompatibel?
Frankreichs Ansatz in der Verteidigungs- und Sicherheitskooperation ist flexibel und nicht auf bestimmte Institutionen oder Formate festgelegt. Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU und die NATO sind wichtig, aber nicht exklusiv. Die USA sind ein zentraler Partner, aber aus Pariser Sicht nicht mehr so verlässlich. Deutschland ist ein „äußerst wichtiger“ Partner (S. 61), Großbritannien ein privilegierter, weil es neben Frankreich das einzige westeuropäische Land mit Nuklearwaffen und globalen Ambitionen ist (S. 62). Paris unterstützt alle Initiativen, die vielversprechend sind und die strategische Konvergenz zwischen den Europäern fördern. Ein strategisch autonomes Europa bedarf aber einer gemeinsamen strategischen Kultur, wie Emmanuel Macron zu Recht feststellt. Doch wie soll diese angesichts der unterschiedlichen historischen Prägungen und sicherheitspolitischen Schwerpunkte entstehen? Die Antwort aus Paris lautet: Indem wir die Voraussetzungen für gemeinsames Handeln schaffen. Dazu gehören etwa eine gemeinsame Doktrin und gemeinsame Fähigkeiten. Ob die vom französischen Präsidenten am 26. Oktober 2017 vorgeschlagene „Europäische Interventionsinitiative“ aber den Weg weist, ist fraglich, so lange kein Konsens besteht, wo, womit und vor allem wozu militärisch interveniert werden soll. Dafür bedarf es nicht nur gemeinsamer Interventionsfähigkeiten, sondern gemeinsamer politischer Ordnungsvorstellungen für Krisenregionen und den Willen, diese auch umzusetzen.
Republique Française: Revue Stratégique de Défense et de Sécurité Nationale, www.defense.gouv.fr/dgris/la-dgris/evenements/revue-strategique-de-defense-et-de-securite-nationale-2017